广东省清远市：探索农村土地整合促进适度规模经营

清远市地处广东省中北部丘陵、山地区，耕地面积小而分散，农村土地细碎化问题较为突出。全市农村户均承包土地约3.5亩，一户少则六七块地，多则二三十块地，且分散在不同方位，农户耕作耗时耗力，耕作效率和土地产出效益低下。针对这种状况，从2010年起，清远市部分村自发探索由村集体统筹全村土地连片重新发包给农户，实现承包地小块变大块。

近年来，清远市认真总结前期探索经验，在坚持土地集体所有制不动摇、稳定土地承包关系、尊重农民意愿的前提下，通过互换并地等多种方式开展土地整合，解决承包土地细碎化问题，促进农村土地流转，推动农业适度规模经营，助推农村经济发展和农民增收。

一、强化支持引导，发挥农民主体作用

一是加强组织领导。清远市着力完善乡村治理体系，尤其是强化村民小组（自然村）一级党支部、经济组织、村民理事会等村级组织建设，选优配强村级组织成员，发挥村党支部领导核心作用，利用村民理事会成员贴近群众的优势，组织发动和协调村民开展土地整合。各地积极组织村级组织成员和村民代表到土地整合工作成绩显著的周边村、镇考察交流，提高其整合土地发展适度规模经营的积极性。二是尊重农民意愿。切实落实村民自治，突出村民主体，把事权交给村民，由村党支部、村民理事会组织村民商议土地整合方案，自主决定如何整合土地、如何发展本村经济。三是加强经费支持。2016年，市本级利用整合的财政涉农资金3300万元，采用竞争性分配形式，支持24个试点镇的243个村创建“土地整合示范村”。今年以来，清远市利用作为全国涉农资金整合优化试点市的契机，整合各类涉农资金，以县级示范区、镇级示范点为主要载体，支持各地农村开展土地整治，改善农田耕作条件。

二、严格工作程序，规范开展土地整合

各村开展土地整合大致遵循以下程序：一是调查摸底。各村发挥党组织、集体经济组织、村民理事会等村级组织的作用，组织人员对全村土地情况进行调查摸底，丈量农户原有耕地，掌握农户承包土地面积、类别、所处位置、肥瘦程度等情况。二是起草方案。各村根据调查摸底情况，起草本村土地整合初步方案以及土地整合后的发展规划，多渠道征求全体村民的意见建议，进一步修改完善。三是表决方案。

召开村民大会或户代表会议，对本村土地整合方案和发展规划进行讨论，并进行表决。经100%的户代表同意通过土地整合方案后，各户代表在方案上签名并按手印确认。四是连片发包。由经济合作社根据本村土地整合方案，将全村土地按连片发包给农户，实现一户一地或一户两地，或是由集体统一经营管理。

三、坚持因地制宜，探索多种整合模式

鼓励各村在村民充分自主协商的基础上，围绕“坚持土地集体所有、充分尊重群众意愿、农民利益不受侵害、地块细碎得到解决、农民收入实现增长”，积极探索适合本村的土地整合方式。在实践中，探索形成了三种整合模式。一是村集体统筹，连片无偿发包。由经济合作社统筹本社所有耕地（包括水田、旱地等），集中规划、统一整理后，划分若干连片的地块，重新无偿分配给社员农户，使每户获得1-2块连片耕地。承包年限由集体商定，到期后重新调整。具体有两种分配方式：其一是顺延分配，即以各户1999年二轮承包耕地面积为基数，重新连片无偿分配给农户；其二是平均分配，即按各户人口平均分配耕地，农户可自主选择经营水田或旱地，水田与旱地按照集体商定的比例分配。二是村集体统筹，农户有偿承包。由经济合作社统筹全村旱地（包括农户自主开垦的荒地），划成若干连片地块，有偿发包给社员农户经营。由社员农户根据经营意愿提出租地申请，采取抽签方式或底价竞标的方式确定承包地块，确保每个有经营意愿的农户均能获得承包权。承包旱地的农户按照约定向集体缴纳租金。承包年限由集体商定，到期后重新调整。三是集体经营管理，农户按股分红。由经济合作社统筹全村耕地（水田和旱地），将部分耕地按各户人口平均分配给社员农户，由农户免租耕种，确保每户农户均有一份口粮田。在此基础上，由村集体对其余的耕地进行统一经营或流转，发展适度规模经营。各地农村土地整合大部分是在经济合作社内部进行，也有部分地方在经济合作社之间进行整合，如阳山县黎埠镇升平村委会、连山县小三江镇省洞村委会等一些地方为解决“插花地”问题，由村委会协调相关经济合作社之间互换并地，实现经济合作社土地连片。

截至2017年10月底，全市84%的经济合作社开展了土地整合，实际整合耕地面积150.19万亩，占二轮承包耕地面积68.41%。土地整合实现了四个方面的成效。一是承包地由“散”变“整”。经置换整合后，农户承包地块数量明显下降，实现一户一地或一户两地，梯田一户一片，达到连片集中，便于农户耕作。二是生产效率明显提升。以阳山县黎埠镇升平村土地置换整合后双季水稻种植为例，每亩每年降低运输成本40元、降低耕作成本160元，同时每亩增产稻谷50公斤，折款150元，合计农民实现每亩每年增收350元。三是有效抑制了承包地丢荒现象。开展土地整合有利于解决因承包地细碎分散造成长期撂荒问题。如阳山县江英镇岩洞村湾坪经济社通过置换整合，将100亩撂荒土地流转给本村3户村民连片种植沙糖橘，避免了土地闲置。四是有力推动新型经营主体发展。经整合土地后，利于连片流转给家庭农场、农民合作社、种养大户等新型农业经营主体，实行规模化经营。截至2017年10月底，全市共有农民合作社4685个、家庭农场2031个，同比两年前分别增长27.9%和141%。 农村改革试验区办公室供稿